新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱新《處罰辦法》），將于2023年7月1日起施行。
新《處罰辦法》是全面貫徹落實黨的二十大精神，深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想，全面推進生態(tài)環(huán)境領域依法行政的重要體現(xiàn)，也是結合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實際，具體貫徹落實2021年新修訂的《行政處罰法》的重要舉措。
新《處罰辦法》是對2010年出臺的《環(huán)境行政處罰辦法》的修訂，條款數(shù)目由原來的82條增加至92條，整體框架基本不變，總章節(jié)仍為八個章節(jié)。
1.延長生態(tài)環(huán)境處罰立案時限
新《處罰辦法》第18條將立案的時限，由原來的“7個工作日”改為“十五日內”，同時增加了特殊情況下，經(jīng)本機關負責人批準，可以延長十五日的規(guī)定。
2.處罰決定的時限從自立案之日起“3個月”改為“九十日”
新《行政處罰法》第60條規(guī)定，行政機關應當自行政處罰案件立案之日起九十日內作出行政處罰決定。
新《處罰辦法》第57條銜接新《行政處罰法》第60條的規(guī)定，將作出處罰決定的時限，由原來的從自立案之日起“3個月”改為“九十日”。
同時，還新增了“因案情復雜或者其他原因，經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門負責人批準，可以延長三十日”以及“案情特別復雜或者有其他特殊情況，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，應當由生態(tài)環(huán)境主管部門負責人集體討論決定是否繼續(xù)延期，決定繼續(xù)延期的，繼續(xù)延長期限不得超過三十日”的規(guī)定。
即對于案情特別復雜的案子，最長可以有150日的辦案時間，這符合執(zhí)法實踐的需求，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，不少工業(yè)企業(yè)的工藝流程復雜，違法更加隱蔽，需要給予更長的辦案時間。
3.新增“中止”“檢測”“評估”和“認定”均不計入案件辦理的期限
原《環(huán)境行政處罰辦法》第55條規(guī)定“案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達等時間不計入期限”。
新《處罰辦法》根據(jù)近年來執(zhí)法實踐中新增的辦案需要，在第57條第2款中繼續(xù)明確“聽證”“公告”“監(jiān)測”“鑒定”“送達”不計入案件辦理的期限，還新增了“中止”“檢測”“評估”和“認定”也不計入案件辦理的期限。
4.明確陳述、申辯和聽證的時限
陳述、申辯以及聽證權是行政相對人的重要權利。原《環(huán)境行政處罰辦法》中對陳述、申辯以及聽證的申請時限沒有具體規(guī)定。
在執(zhí)法實踐中，2006年，原國家環(huán)保總局發(fā)布《關于實施行政處罰時聽取陳述申辯時限問題的復函》（環(huán)函〔2006〕262號）中規(guī)定“當事人陳述和申辯的時限規(guī)定為自接到事先告知書之日起七日”。
《行政處罰法》第64條規(guī)定，“當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后五日內提出；行政機關應當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關人員聽證的時間、地點”。
新《處罰辦法》銜接《行政處罰法》相關規(guī)定，在第44條明確了陳述申辯的時限為“當事人在收到告知書后五日內”，并要求“生態(tài)環(huán)境主管部門在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據(jù)和當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利”。
新《處罰辦法》在第47條明確了聽證的時限，也為在“生態(tài)環(huán)境主管部門告知后五日內提出”，并要求”生態(tài)環(huán)境主管部門應當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關人員聽證的時間、地點”。
5.明確十日以內期限為工作日的界定
鑒于在執(zhí)法實踐中，對于十日以內期限的界定，總是存在到底是“工作日”還是“自然日”的爭議，新《行政處罰法》第85條明確，本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。
《行政強制法》第69條也明確規(guī)定“本法中十日以內期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日”。
因此，新《處罰辦法》第90條明確規(guī)定，本辦法中“三日”“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。
6.補充生態(tài)環(huán)境處罰的種類
新《處罰辦法》，按照新《行政處罰法》對處罰種類的規(guī)定，補充了“通報批評”“降低資質等級”“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動”“責令關閉”“限制從業(yè)”等處罰種類。
同時，還按照近年來新修訂的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)新增的對違法行為的處罰，補充了“一定時期內不得申請行政許可”“責令停產(chǎn)整治”“責令限期拆除”“禁止從業(yè)”等處罰種類。
7.新增電子數(shù)據(jù)可作為處罰證據(jù)
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域，利用自動監(jiān)測數(shù)據(jù)來判斷企業(yè)排污行為是否合法的需求越來越普遍，但是，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)是否可以作為執(zhí)法證據(jù)，因為法律依據(jù)不足，造成一直存在疑問。
自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，本質上屬于電子數(shù)據(jù)。新《行政處罰法》第46條明確處罰的證據(jù)包括書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄等。這是首次在法律中明確了自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為執(zhí)法證據(jù)。
新《處罰辦法》第26條銜接新《行政處罰法》第46條，新增電子數(shù)據(jù)可作為生態(tài)環(huán)境行政處罰證據(jù)。同時還明確，證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)，以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。
8.細化監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的規(guī)則
為進一步規(guī)范自動監(jiān)測數(shù)據(jù)在環(huán)境執(zhí)法中的應用，結合近幾年在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)應用自動監(jiān)控實施非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法，以及在火電、水泥、造紙等典型行業(yè)開展自動監(jiān)測數(shù)據(jù)標記試點的經(jīng)驗，新《處罰辦法》第30條對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)提出了更細化的要求。
新《處罰辦法》第30條明確規(guī)定，“經(jīng)過標記的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，可以作為認定案件事實的證據(jù)”，這對于推動以污染源自動監(jiān)控為主的非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法，具有重要意義。
2022年7月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《污染物排放自動監(jiān)測設備標記規(guī)則》，明確自動監(jiān)測設備標記包括“自動監(jiān)測設備維護”“數(shù)據(jù)補全”“數(shù)據(jù)有效”等3類標記，為確保自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實、準確、有效，利用信息化技術為排污單位報告異常數(shù)據(jù)、異議申訴、自證守法提供了更加便捷、高效的途徑。
執(zhí)法實踐中，還有一個有關自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性的問題，長期困擾執(zhí)法人員，就是當現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的時候，以哪個為準，即哪個才可以作為執(zhí)法證據(jù)。
2016年，生態(tài)環(huán)境部《關于污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時證據(jù)適用問題的復函》中明確，“現(xiàn)場監(jiān)測可視為對企業(yè)在線監(jiān)測設備進行的比對監(jiān)測。若同一時段的現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與經(jīng)過有效性審核的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)符合法定的監(jiān)測標準和監(jiān)測方法的，以該現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)作為優(yōu)先證據(jù)使用。”
所以，這次修訂《處罰辦法》，在第30條中明確，“同一時段的現(xiàn)場監(jiān)測（檢測）數(shù)據(jù)與自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，現(xiàn)場監(jiān)測（檢測）符合法定的監(jiān)測標準和監(jiān)測方法的，以該現(xiàn)場監(jiān)測（檢測）數(shù)據(jù)作為認定案件事實的證據(jù)?！?/span>
9.新增監(jiān)測報告、鑒定意見要告知當事人
為保障行政執(zhí)法相對人的合法權益，新《處罰辦法》第29條要求，生態(tài)環(huán)境主管部門取得監(jiān)測（檢測）報告或者鑒定意見后，應當將監(jiān)測（檢測）、鑒定結果告知當事人。
10.增加生態(tài)環(huán)境處罰信息公開的內容
新《處罰辦法》在第三章“普通程序”中單獨增加“信息公開”一節(jié)，從第61條到第66條共6條，對公開的主體、公開的內容、不予公開的情形、隱私保護、公開的期限、公開撤回等內容進行了詳細的規(guī)定。
原《環(huán)境行政處罰辦法》僅在第72條規(guī)定了“除涉及國家機密、技術秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，行政處罰決定應當向社會公開?！?/span>
特別要注意的是，新《處罰辦法》第65條要求處罰決定應當自作出之日起七日內公開。
新《處罰辦法》第66條要求，如果公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，生態(tài)環(huán)境主管部門應當在三日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。
近年來，黨中央、國務院高度重視推行行政執(zhí)法“三項制度”工作。執(zhí)法公示制度是行政執(zhí)法“三項制度”之一。
2018年12月，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），新修訂的《行政處罰法》也將“三項制度”上升成為法律規(guī)定。
2019年5月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），指導生態(tài)環(huán)境執(zhí)法推行“三項制度”，并積累了較好的實踐。
11.明確重大執(zhí)法決定法制審核制度
重大執(zhí)法決定法制審核制度，也是行政執(zhí)法“三項制度”之一。新《處罰辦法》在第三章“普通程序”中單獨增加“法制審核和集體討論”一節(jié)，從第49條到第51條共3條，詳細規(guī)定了法制審核的范圍、內容以及審核意見和形式。
新《處罰辦法》第49條明確，涉及重大公共利益的，直接關系當事人或者第三人重大權益、經(jīng)過聽證程序的，以及案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的，需要開展法制審核。如果未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出處罰決定。同時還授權設區(qū)的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)實際情況，依法對應當進行法制審核的案件范圍作出具體規(guī)定。
新《處罰辦法》第51條要求法制審核以書面審核為主；對案情復雜、法律爭議較大的案件，生態(tài)環(huán)境主管部門可以組織召開座談會、專家論證會開展審核工作；生態(tài)環(huán)境主管部門進行法制審核時，可以請相關領域專家、法律顧問提出書面意見。
需要指出的是，國辦的《指導意見》中要求“各級行政執(zhí)法機關要明確具體負責本單位重大執(zhí)法決定法制審核的工作機構，確保法制審核工作有機構承擔、有專人負責?！?/span>
生態(tài)環(huán)境部《實施意見》中也規(guī)定：“進行法制審核的機構一般是各級生態(tài)環(huán)境部門負責法制工作的內設機構，沒有條件單獨設立法制工作內設機構的，應設立專門的法制審核崗位，按規(guī)定配備具有法律專業(yè)背景并與法制審核工作任務相適應的法制審核人員?！?/span>
12.明確需要集體討論決定的范圍
原《環(huán)境行政處罰辦法》僅在第52條規(guī)定了對于案情復雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護主管部門負責人應當集體審議決定。但沒有明確哪些情形屬于案情復雜或者重大違法行為。
新《處罰辦法》第52條明確了需要集體討論決定的情節(jié)復雜或者重大違法行為的五種情形，一是情況疑難復雜、涉及多個法律關系的；二是擬罰款、沒收違法所得、沒收非法財物數(shù)額50萬元以上的；三是擬吊銷許可證件、一定時期內不得申請行政許可的；四是擬責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的；五是生態(tài)環(huán)境主管部門負責人認為應當提交集體討論的其他案件。
13.明確執(zhí)法全過程記錄制度
執(zhí)法全過程記錄制度，也是行政執(zhí)法“三項制度”之一。新《處罰辦法》建立了系統(tǒng)的執(zhí)法全過程記錄制度，通過文字、音像記錄等形式，對行政執(zhí)法各個環(huán)節(jié)進行記錄，全面、系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應當以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，并歸檔保存。
例如，新《處罰辦法》第25條要求執(zhí)法人員應當聽取當事人、證人或者其他有關人員的陳述、申辯，并如實記錄。
新《處罰辦法》第28條規(guī)定，“對有關物品或者場所進行檢查（勘察）時，應當制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，并可以根據(jù)實際情況進行音像記錄?！薄爱斒氯瞬辉趫觥⒕芙^簽字或者蓋章的，執(zhí)法人員應當在現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄中注明?！?/span>
14.細化處罰聽證的范圍和程序
新《處罰辦法》銜接新《行政處罰法》對于聽證的要求，在第46條到第48條新增了有關組織聽證的條件和聽證程序要求的規(guī)定。
具體來說，一是擴大了聽證的范圍，在第46條把降低資質等級、沒收非法財物的，以及吊銷許可證件、一定時期內不得申請行政許可、責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的，都納入了可以申請聽證的事項范圍，并明確當事人不承擔組織聽證的費用。
15.完善違法所得的計算方式
原《環(huán)境行政處罰辦法》第77條對“違法所得”的定義為“當事人違法所獲得的全部收入扣除當事人直接用于經(jīng)營活動的合理支出”。
在執(zhí)法實踐中，往往有的當事人不配合執(zhí)法，造成執(zhí)法人員難以界定當事人“直接用于經(jīng)營活動的合理支出”，給辦案帶來了困難。
新《行政處罰法》第28條對違法所得重新進行了界定，明確“違法所得是指實施違法行為所取得的款項?！?/span>
新《處罰辦法》銜接新《行政處罰法》的規(guī)定，在第88條明確“違法所得是指實施違法行為所取得的款項”，為計算違法所得提供了明確的方法。
16.新增核與輻射領域適用范圍
2018年12月4日，中共中央辦公廳發(fā)布《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》，其中明確“整合后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍以本級生態(tài)環(huán)境部門的名義，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制權等執(zhí)法職能。”
核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法，是生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法的重要組成部分，與大氣、水、土壤、固體廢物、海洋等要素的執(zhí)法一樣，在立案、調查取證、案件審查、告知和聽證、法制審核和集體討論、處罰決定、信息公開、結案和歸檔等執(zhí)法程序上沒有特殊性。
因此，新《處罰辦法》刪除了原《環(huán)境行政處罰辦法》第81條關于核安全處罰適用例外的規(guī)定，在適用范圍上新增了核與輻射領域。
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